深刻理解国资国企发展的现状与趋势，是充分理解并构建新型经营责任制的重要前提。
新型经营责任制考核的背景
根据新一轮国企改革深化提升行动的要求，以及国务院国资委近期重点讲话与工作安排，并结合2023年人力资源社会保障部办公厅印发的《国有企业内部薪酬分配指引》，构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制，成为国企深化改革的重要一环。深刻理解国资国企发展的现状与趋势，是充分理解并构建新型经营责任制的重要前提。
从国资国企的发展环境来看，一是债务管控背景下，通过做大资产来做大经营指标已经不可持续，强化资产经营能力，提升资产收益，加速资产证券化成为未来做大做强国企的首要任务。二是国有企业实际进入了封闭、半封闭或开放竞争领域，功能性任务市场化转型，使得传统的功能性考核难以体现提升核心竞争力的要素。三是以代建、代管、委托经营、合作经营模式逐步导向国企自营模式，进而经营了大量的市场化产业，超出了原有考核体系涵盖的范围。四是三项制度改革、开展对标世界一流企业价值创造、推进高质量发展的目标对国资国企的经营提出了更高的要求，需要建立新型的考核体系。五是投资管理、基金管理、基金运作逐步成为国企新的市场化业务类型，如混改基金、科创投资基金等，其薪酬、考核、激励方式与原来的考核方式也形成较大差异。六是职业经理人、工资总额创新等多项管理规定的变化，使得新型经营责任制和原来简单的考核相比有了重大的突破。
从国企改革与布局的最新导向来看，国有资本即将进入大投资时代，其发展定位与经营模式产生了巨大变化，平台公司投行化，二级子公司专业化，同时产业类公司、投资类公司、项目类公司的新特征，使薪酬、考核、激励与责任管理成为国企下一步深化改革的重中之重。
新型经营责任制的基本特征
相比于早期版本的经营责任制，新型经营责任制的“新”体现在制度基础、责权利关系、分类推进、管理平台以及考核目标上。一是“新”制度基础，包括2023年人社部出台的国企内部薪酬分配指引、职业经理人改革、科创科技人才管理等一系列制度，第一次明确提出了以价值为导向的薪酬体系，并对考核结构提了明确的指令性要求。二是“新”责权利关系，需要处理好党组织、董事会、经营层三者关系，包括分类授权、责权利对等，与经营管理者依法行使用人权相结合，体现授权与考核的一致性。三是“新”分类推进，对于不同分类的企业，应该设置不同的考核导向和目标。比如，按两类公司分类，按行业特征分类，按功能定位分类，按管理层级分类，尤其对科创企业、金融企业，都要进行合理的分类特征，明确分类是实现“一企一策”的前提。四是“新”管理机制，要把职业经理人的契约化管理推广到全员契约化，明确责任制，“干得好就激励，干不好就调整”，实现职务能上能下，收入能增能减，充分激发经理层成员的活力和创造力。五是“新”目标差异，从过去的简单加权平均向立体考核体系转变，加入对标考核（标杆企业数据）、对表考核（国家统计局年鉴）、对照考核（行业专业网站数据）等科学的目标体系，并形成与之配套的绩效管理体系，真实回归企业的核心经营责任。
国资国企构建新型经营责任制存在的问题
构建新型经营责任制，是需要一定的国企深化改革成果为前提，主要体现在要具有明确的岗位说明，以价值为导向的薪酬体系，职级职等体系等，国资国企在构建新型经营责任制之前，需要加强公司的责任环境建设，以下是在启动新型经营责任制工作前，需要解决的一些核心问题：
1、无顶层人力资源规划，改革多为点状推行，难以支战略目标达成。
2、无岗位职级体系，不体现岗位价值，员工晋升难，薪酬调整难。
3、集团型企业差异化薪酬管控体系未建立。
4、薪酬分配未处理好内外部公平性问题，且平均主义倾向明显。
5、绩效管理机制未建立，绩效考核落地难，流于形式。
6、绩效考核较少出现负面情况，约束性不足。
7、分类考核机制不健全，考核结果与负责人薪酬挂钩不明显。
8、分类工资总额管理体系未建立，工资总额与效益联动不明显。
9、中长期激励实际落地难度大，工具使用相对单一。
10、经理层任期制与契约化管理政策刚性要求较多，导致机制设计困难，落地实操难。
11、职业经理人薪酬业绩市场化“双对标”难实现，激励不足。
八步法构建并实现国有企业新型经营责任制
第一步：明确企业分类，构建责任框架。一要进行分类，包括功能保障类、金融服务类、市场竞争类、科技创新类等，尤其对于科技创新类，要充分结合国家当前对科技类企业的政策支持，设置单列的考核体系。二要细分是完全竞争还是非完全竞争，是大金融还是类金融，根据行业的发展阶段，设定共性指标、个性指标和辅助指标。三是明确子公司的治理结构，将子公司进行分类治理，对于绝对控股、相对控股以及参股子公司的治理结构采用不同设计方式。
国资委推进对出资国有企业构建新型经营责任制的工作中，优化分类管理一直是其中的重点难点问题，国资委除了对国企的传统功能分类外，还需对处于不同经营范围和经营特征的企业进行不同的分类，必要时可采取一二级企业分开考核的形式，实现有效分类管理，例如一级的城投公司与城投公司出资的基金公司，进行单独的差异化的“一企一策”考核。
同样对国企来说，理应对出资企业进行分类，从而进行合理的“一企一策”考核，国有企业对下分类，具体可以分为经营国有资产为主要导向的公司以及以国有资本投资回报为主要导向的公司，或者以完成特定功能为导向的功能类公司以及发展特点产业为导向的产业类公司，从而完成合理的分类，改变机械的自上而下分解的传统考核模式，为“一企一策”考核与经营责任认定打好基础。
第二步：梳理共性核心经营指标，体现经营特征。国有企业经营责任需分解至核心考核指标，层层落实到人，通过绩效考核实现国有企业经营责任担当，设计国企的新型经营责任制指标一般有两种思路。
一是从国企的核心经营责任出发，充分聚焦核心经营责任，不断提升核心竞争力，包括经营管理责任（聚焦利润总额、资产负债率、劳动生产率、EVA、投资回报率、公允价值增值率等）、产业培育责任（战略新兴产业占比、产业链集中度、主业集中度、核心竞争力、产业链控制力等）、创新发展责任（研发投入、科技转化、人才引进、专利申报、高新企业申报、产业投资与基金投资）、运营能力提升责任（管理费用率、单人贡献率、成本费用率）、风险与合规责任（公司治理结构、三重一大管理、内控检核、全面风险管理、管控与权责边界）、团队建设责任（发展与保留关键人才、岗位价值分析、关键人才引进、职业经理人管理、用工总量与工资总额管理、人效管理）、功能与服务责任（提升城市品质、加强社会服务能力、盘活国有资产、优化国资布局）等维度，这种指标设计较多用于完全竞争类及商业类国企。
二是从国企核心经营能力出发，以提升国企经营能力为导向，不断加强对国企经营能力，这种指标设计较多适用于功能类国企及部分商业二类国企，其评价维度分为战略支撑维度（符合地方国资布局，提升城市界面，符合社会效益、生态效益），市场经营维度（盈利能力，增长率，资产质量，资产收益，偿债能力），资本运营维度（资产证券化率，混改，并购重组，融资结构与融资成本），专业化运作维度（子公司专业化运营能力，投资管理能力，项目管理能力，关键成功要素，对标管理），治理管控（履职管理，集团管控，风险管理，内控检核），深化改革维度（三能机制，创新管理，考核激励）等六个维度，围绕如何提升国有资本的经营能力为导向，进行系统性的经营责任指标设计。
第三步：调研产业特征，形成个性指标。没有符合产业特征的相关考核指标，一直是困扰国企经营责任制改革的重点与难点，如何形成不同产业所考核的指标要有所区分。
比如建工类企业，可以从知识产权、工程资质、精品工程项目、商业模式创新、市场综合开发能力、项目经理工程管理能力、供应链管理能力、品牌管理能力等方面设定个性化的经营考核指标。
商贸供应链类企业，可以从资金周转率、周转天数、头寸管理、平均采购价格与平均销售价格对标等方式，实现其个性化指标，按集团的考核指标对下分解营收利润指标，不再适用于以经营责任为导向的“一企一策”考核体系建设。
第四步：结合管理要求，设置辅助类经营责任指标。根据不同地区的要求，可以呼应中央、地方政府和国资监管部门的管理要求，设置辅助类指标体系，如信息化与数字化管理、档案管理、用工总量管理、人工成本投入产出率、干部队伍建设、人事组织管理、员工培育、有效投资完成率、严控非主业投资、工程项目管理、法制维稳、安全生产等多个政府部门关心的领域进行辅助类经营责任指标设计，充分呼应国家高质量发展的要求。
第五步：确定目标值的设定方法与变动条件。目标值可以参考国资监管部门任务、行业标准、历史数据、战略目标以及对标企业进行设定。
国资监管部门任务主要以国资监管部门下发的预算目标作为基准值；行业标准可以参考所在行业的平均水平或者行业标准，将行业平均水平作为基准值；历史数据可以根据上一任期完成值和上一任期第三年完成值综合确定；战略目标主要根据公司的战略目标和发展规划，制定具体的业绩目标，将这些目标作为基准值；对标企业是选择具有相似规模、业务模式和市场定位的可比公司，对其业绩进行分析比较，以确定基准值。在确定目标值的基础上，根据企业自身发展的情况设定具体的变动比例和条件。
第六步：单列股权投资类与基金投资专项经营责任与评价。单列股权投资与基金投资的目的在于：一、尽量减少投资与基金在当年度财务报表中，对国企真实经营指标的影响，使考核更精准、更合理。二、在国资转向投资时代的背景下，把股权投资与基金投资作为一项重点工作，鼓励国企充分对接资本市场与产业市场，加强投资、并购，充分融入产业发展，完成新时代国资布局的使命。三、可以设立指标，加强国企的投资能力与投资管理能力，进一步优化管理机制，把提升国企的投资能力建设作为每年度需要完成的重点工作去执行实施。
在遵循战略引领、分类评价、全面客观、动态持续四个基本原则下，可以围绕战略契合度、经济效益、经营管理、投资管理、外部环境五个维度进行评价体系的构建。
战略契合度方面，通过对集团业务与城市战略与企业战略的契合度进行评价，明确投资项目战略价值；经济效益方面，通过对股权项目可研偏离度、投资回报、经营增长、偿债营运、成本控制五大维度进行全方位、深入评价，体现项目经济价值；经营管理方面，通过对企业治理体系及经营机制是否健全完善进行分析，为企业提供经营管理机制的改进和优化意见，促进企业的战略决策和经营管理水平的提升；投资管理方面，通过企业投资管理相关组织结构、投决机制建立与应用情况进行分析，提高投资项目管理水平和未来投资决策水平；外部环境方面，通过对宏观环境、区域环境以及行业发展进行深入分析，为国资国企发展提供建议，牢牢把握外部机遇，实现高质量发展。同时，也要建立投资项目偏差分析体系，对里程碑事件和经营预测指标进行对比分析，确保股权投资结果符合预期。
针对基金类评价体系，可以根据行业特点新增对基金投资与管理的考核指标，如基金投向行业是否符合企业主责主业、投资项目个数、落地项目数、投入资本分红率（DPI）、资本回报倍数（MOC）、返投完成率等，从战略支撑、经济效益等多维度衡量企业的基金投资管理能力。
第七步：单列项目投资类专项经营责任与评价。单列投资项目管理，目的在于：一、真实解决年度重大投资与当年度经济效益回报的考核矛盾。二、通过专项的经营责任管理，进一步规范国企的项目投资管理制度与机制，做到权责分明，有法可依，违法必究。三、及时发现项目投资问题，防范投资风险。四、合理评价价值，凸显项目投资的隐性价值，在评估其经济效益的同时，同时加强对产业结构改善、公允价值提升、拉动就业、招商引资等维度的价值评估，合理评价国企投资项目的价值。
考核体系设计包含以下7个维度维度：显性经济价值（盈利能力、成长能力、偿债能力、运营能力），隐性经济价值（产业协同、国资引领、就业情况、国有资产保值增值、科技创新、品牌声誉），战略管理评价（国家战略契合度、城市战略契合度、企业战略契合度），合规管理（制度体系的完善性、制度内容的合理性、流程完善性、决策过程合规性、风险可控性、组织与职能保障），投资管理（前期调研能力、投资分析能力、投资决策能力、投资过程管理），投后管理（可研偏离度、资源配置及支持、风险监控、退出设计及实施），以及运营管理（法人治理、选人用人机制、考核分配机制）等。
强化国企的项目投资管理考核，是体现经营责任的一个重要环节，能有效倒逼并改善国有企业项目管理能力弱的弊端，解决国企投资规划缺失、投前尽调不充分、投决机制不完善、投后管理能力弱、退出机制无设计、投资风险意识薄弱等问题。
第八步：实行全员套算，概算工资总额。主要有三种思路，一是在完善“一企一策”考核与经营责任考核后，探索考核体系重塑所带来的对工资总额管理的变化，尤其在基金投资、股权投资、项目投资、科技创新、关键竞争力指标提升等领域，探索与工资总额管理的关系。
二是准确界定工资总额范围、编制企业范围与预算人员范围、单列工资项目等三大关键项目统计口径，建立工资总额规范化管理基础，解决因统一口径不一、数据混乱造成的工资总额日常管理困难问题。
三是确定合理的预算管理方式，实行分类管理。工资总额预算管理可以采用核准制、备案制、“一企一策”等三种方式，分别适用于不同类型国资监管企业/集团型企业下属公司。
（作者为上海国资院产业发展咨询中心主任 周傅峰）
内容来源 ：国资智库