时至今日，针对国有企业改革，无论是政策实践还是理论思潮，都存有急需总结反思的地方。国有企业改革永远在路上。但须时刻反躬自问：国企为什么要改革？为了什么而改革？又是为了谁而改革？该朝什么方向改革？对此，国家层面须有坚定明确的认识、立场和意志，才能防止基于特殊利益的某些企图以“改革”名义付诸实践。

一：与美西方交流当然要有，也必须有。但有些事宜不可商谈，更不许妥协。公有制为主体的国家基本制度，就是首要的如此重大事项。

公有制为主体的多种经济成分并存，是具有自己特色的中国社会主义制度的根本内涵。除了土地公有制外，国有企业就是作为中国主体经济成分的代表性存在。国有企业不仅要有，还要不断发展壮大。这是中国经济社会发展和国家竞争力增强的主要依靠，是中国国家基本制度的根本要求，没有一丝一毫的动摇余地。

无论西方世界是否理解能否接受，都不能改变中国针对大力发展国有企业并主要依靠国有企业的理直气壮。对此，西方只有适应与否的问题，没有任何指责攻击的权力，更不用说予以改变的企图。

外部针对国有企业的指责攻击甚至改变的企图，那是外部力量的事情，中国并不能完全左右，但中国自己针对发展国有企业的立场、意志和战略不应受到任何影响。当然，这不等于说不在意不吸取那些可以改进优化国有企业的意见，但这也是在不改变国有企业本色前提下的意见吸取。

问题的根本不在于外部力量的企图，而在于中国内部是否能够真正深刻认识到国有企业对国家基本制度、经济社会政治与国家发展安全的至关重要性，是否能够真正做到珍惜并不断发展壮大国有企业，是否能够真正主要依靠国有企业。这就不能不涉及针对过去几十年来国有企业改革实践的认真严肃总结。

二：国有企业是新中国建国之后，基于针对资本主义工商业的社会主义改造以及持续大规模新建所形成的中国产业与经济社会发展之主体所在。

围绕国家基本制度及其根本要求，为了强国富民，从国家长远发展与长治久安的大政方针和战略需要出发，“前30年”构建形成了一整套相互衔接协调配合的有关国有企业运行、政府行政管理和国家领导的机制体制。

这是一套包括资金投入、原料供应、设计研发、生产制造、销售渠道等在内的完整有序的国有企业运行体系。国家层面既有基于国民经济综合平衡的宏观调控计划，也有针对各个产业领域企业的行政领导与管理机制。这套体系完全支撑起了“前30年”经济发展、社会治理和国家建设，形成了改革开放和今天巨大成就取得的强有力基础。

这套体系在工业领域得到尤其突出的体现。工业是这套国有企业体系的基本承载所在，重中之重。无工不富，无工不强。工业特别是重工业，是“前30年”优先聚焦并大力推进发展的领域。正是一个个国有企业特别是骨干国有企业，承载起了中国工业化快速拓展的历史性进程，支撑起了一个完整工业体系。这是国之大器，国之根本。

这套体系长时间运行当然会出现一些问题，需要改革优化。但决不是一句归于“计划体制”或“行政命令”就可以“一棍子打死”而予以全盘否定的。这套体系更不是“效率低”或“僵化”的代名词。不能因为需要改革一些弊端克服一些问题，就有意无意地忽略这套国有企业体系之于中国发展与强盛的主体支撑性、历史性功用以及对当前和今后中国继续崛起的战略性功能。

三：任何企业要想持续发展都需要不断改革，无论什么所有制性质的企业。切勿一谈“企业改革”就仅仅是指“国有企业改革”。国有企业当然需要不断改革和优化完善。非国有企业因不注重改革改进而走向衰落乃至破产倒闭者，不也数不胜数吗？

任何改革都是为了“治病”而非“要命”。国有企业改革尤其如此。国有企业改革，不仅是为了一个个特定国有企业不断发展壮大，更是为了不断发展壮大国有企业群体和国有经济，为了不断增强国有经济体系对中国经济社会发展和国家竞争力提升的支撑，而不是要“改瘦了”，也决非为了“非国有化”，更不是“改没了”。

这是国有企业改革应该也必须坚持的原则。但这一原则并不是几十年前开始全面推进国有企业改革时就十分清晰确定的，也不是国有企业改革实践中所真正一贯坚持的，甚至都不是被广泛认可的，尤其不是那些所谓主流舆论意见与理论思潮的本意，也就没有完全切实地体现在长期持续推进的国有企业改革政策实践中。

国有企业改革推进到今天，成果成就当然是明显的。但这并不意味着几十年国有企业改革进程不存在激烈的博弈斗争，也不意味着没有摇摆甚至偏差，更不意味着没有需要严肃认真总结反思并勇于纠正之处。

时至今日，针对国有企业改革，无论是政策实践还是理论思潮，都存有急需总结反思的地方。

四：如此政策思维支配的政策原则与范式，在1986年启动的中国“入世（加入世界贸易组织）”谈判进程中，又迫于美国施压而在不断妥协之中予以了强化。恰在那时，国有企业纷纷遭遇经营艰难而陷入财务困境，就更加增强了中国内部有关“国有企业缺乏效率”的主观认定，并逐步被各级政府视为应当甩掉的包袱。

正是在这种内外交加情形下，“抓大放小”被几近无限地扩大化。长达16年中国“入世”谈判期间，先是大批国有骨干企业被下放到地方，然后在“改制”“改革”“合资”“合作”等旗号之下，实施了强制性集中性的几千万国有企业职工“下岗分流”。裁减了至少一半职工人数从而得以大幅瘦身的大批国有企业，又被卖掉。无论是卖给外资还是国内私人资本抑或由“内部人”购买的相当部分国有企业，没过几年就被肢解消除搞垮，消失得无影无踪。

中国自古以来逐步形成并不断强化了一套“举国体制”。这套体制可以集中力量办大事，却也存在缺陷。由上向下逐级放大行政指令，越是下级政府越是倾向于简单武断一刀切，便是这套体制的突出特征。几十年持续售卖国有企业的空前浪潮，深深印刻着的恰恰是这套体制的弊端。

近乎两代人几十年艰辛积累起来的众多国有骨干企业，包括那些承载着自主研发活动和工业知识技术能力积累体系的国防工业企业，消失在这一持续推进的“国有企业改革”进程中。

国有企业数量大大减少。国有企业退出了相当部分中国本土市场。这给外资进入腾出了长足空间，还将自己数十年建立健全起来的营销体系与供应链毫无保留地低成本甚至免费退让给了外资。外资连同西方国家倒是满意了。留下的那些为数不多的被强制瘦身的国有企业，在水涨船高的中国总体经济增长进程中也盈利了，或者在同外资长期合资过程中简单容易却被动地拿到了小头利润。

但是，这些财务性好转的背后，却使中国被“卡脖子”的领域和程度不是缩减了而是更大更严重了。为什么？消失掉的一个个国有工业企业，不仅仅是一个个财务性盈亏单位，更是一个个自主产品研发和技术创新平台。没有了这些自主平台，中国核心技术与高端元器件岂能不受制于人？！何况，这个世界上从来也不存在通过“引进生产线”式的所谓“产业转移”就能够获得高端技术能力的。当然，外来力量心心念念的正是这种对中国自主技术能力的削弱与控制。

今天还要追问的是，在社会保障网络体系远不健全有力的情形下，强行迫使几千万国有企业职工集中下岗，应该吗？合适吗？公正吗？那一空前举动的确是一种“勇气”，但这样的“勇气”是基于“治病”从而促进健康发展所需要的“改革勇气”，还是为了“要命”而过于武断？如此一种共和国历史上前所未有在其他国家也罕见的强制性集中性大规模举动，有没有想过会对中国社会机制和社会关系造成多大伤害？有没有想过是“为了谁”而进行改革？有没有想过社会承受力与代价？有没有想过会对党政造成多大的公信力损伤？

五：即使退一步，暂且不讲长达十六年“入世”谈判进程以及“入世”后急于寻求“市场经济地位”认可而对外部力量一再妥协退让，就说国有企业改革启动与推进所基于的内部因素，特别是国有企业一度大面积陷入财务困境，那也不是将国有企业定论为“低效率没效益”的断然理由。

谁也不会否认无论何时的国有企业都可能存在一些问题，更没有否认进行改革的必要性，当时国企大面积亏损乃至形成相互拖欠的“三角债”也是事实。然而，有没有实事求是地认真分析过原因？有没有以更长历史性眼光看待一时遭遇的财务困难？有没有多维度观察全方位思考？对此，就长期以来的国有企业改革政策实践看，恐怕还是有疑问的。起码有三个综合性体制变革因素，无论在当时还是迄今为止的几十年里，都有意无意地被忽略了。

首先是针对基本建设资金实施“拨改贷”后不久的1984年，人民银行从国家财政框架中独立出来并“一分为五”：“工农中建”四家“专业银行”，剥离具体信贷职能后的人民银行作为中央银行。后又有“大集体性质”的交通银行加入行列。紧接着的，是“工农中建交”由“专业银行”转变为“商业银行”，遵循利润最大化原则经营信贷业务。

这一接二连三的体制性转变，对国有企业形成了集中性重大冲击。国有企业尤其是那些国有骨干工业企业基本上是资本密集型的，需要大规模投资支撑却见效慢，很难成为基于利润追求的商业化银行所偏好的优先贷款对象。财政资金的“断供”和银行转型后在贷款上的保守偏好叠加在一起，导致国有工业企业资金投入的断崖式缩减。

另一方面，随着对外开放范围与程度的不断扩大，特别是“用市场换技术”等政策的实施，外资进入规模不断增大，通过“合资”“合作”“独资”以及并购中国国有企业等种种方式进入了越来越多的产业领域。中方的主动奉送以及外资的快速压制抢占，致使支撑国有企业运营的相当部分原有市场消失了。

投入大幅缩减，市场被剥夺，加之“价格闯关”导致成本陡然上升，国有企业怎么能不陷入财务困境？如此重大变化，没有哪个企业能够轻易过关，这跟企业的所有制性质无关。就是那些不可一世的西方跨国企业，遇到这种情况同样会遭遇财务困难。然而，当时政策界与理论界却相当主观地将陷入如此境遇的中国国有企业认定为“天生就是低效”“缺乏活力”的，并依此作为卖掉国企的理由，从而也就没有给企业多少调适的过渡期。这岂不是无视宏观条件变化的倒果为因吗？

六：在这一数十年的进程中，有关各类产业发展的国家行政管理与领导体制反复变化，特别是国家工业行政管理机构在频繁撤并与恢复之间徘徊不定。这一历史过程是一个长期忽视甚至削弱国家能力建设的过程，国家产业（尤其工业）的行政管理与领导能力更是大幅降低。

在1990年代大举售卖国有企业浪潮中仅仅存在10年的国家经贸委，2003年被撤销。其贸易行政管理职能被纳入对外经贸部并改名为商务部。在剥离了贸易行政职能的经贸委基础上，组建了国有资产管理委员会（国资委）。时隔5年后，又基于还是离不开国家工业行政之需，2008年在从邮电部和电子工业部合并成立而来的信息产业部基础上，组建设立了工业与信息化部（工信部），同时，将国防科工委缩减为一个局级单位纳入工信部。

2003年至今，负责国有企业改革和管理工作的国资委，握有包括企业设立、合并、取消以及业务经营范围和主要负责人任命考核的实质权力。行使工业行政管理职能的工信部并不拥有针对国有企业的领导与管理权力。

从中央政府层面看，还有一批从行业行政部门翻牌而来的大型集团公司。这些行业性集团公司既非纯粹的商业化机构（仍然承担着一些行政性职能），也不再是单纯的国家行政组织，而是具有局部经济利益和其他利益的企业化机构。

无论如何，这对国有企业改革尤其国有工业企业的改革与发展来讲，是一个相当分裂化的体制。仍然非常单薄弱化的工信部，尽管执掌工业行政管理职能，对国有工业企业的认识与指导主要基于产业逻辑，却不掌握针对国有企业的实质性管理权。掌握国有企业实质管理权的国资委，完全是一个基于财务（金融）逻辑从而看重资产保值增值与现金流的资产管理机构（现在连资产都不管了而是要转向“管资本”），产业逻辑不是其政策设计与考核国有企业的指导原则。这是一个试图以资产管理代替国家产业行政尤其工业行政的体制。

正因如此，自2003年起至今的国有企业改革，继承了以往“抓大放小”及其延伸的“关停并转”范式，仍然继续走在缩小国有企业战线的道路上。主要政策措施集中于“剥离非经营性资产”、“去除企业办社会功能”、“兼并重组”、“改制”以至最近几年的“混合所有制改革”。一个主要以“利润”指标为核心来确定国企评价考核机制的国家行政部门，以如此政策原则政策范式沿着如此路径推进的国有企业改革，其效果可想而知。

七：某些时期，特别是近十年来，有关国有企业的评价认定及其引致的针对国企改革的政策措施，不排除有些是建立在将宏观经济政策影响与企业经营状况孰因孰果往往搞巅倒了的基础上，也就难免对国有企业的整体布局和应有功能作用的发挥产生不良效应。

包括国有企业在内的任何一家企业，无不存在并运行于特定宏观经济政策环境之中。宏观经济政策影响着乃至决定着企业赖以发展的整个外部市场条件。没有哪家企业不注重国家宏观经济政策变化的。这也是宏观经济政策能够发挥作用的原因所在。当然，宏观经济政策能否产生预期效果，还要取决于一系列错综复杂的因素。

基于针对我国经济发展阶段特征以及投资作用的一些认知，经济政策思维和政策范式从2013年开始有所转变。特别地，一旦认定经济增长“过度依赖投资”并将“投资驱动”视作“粗放增长”的“罪魁祸首”，就会在“转变增长方式”的目标导引下，将投资与“转变增长方式”所凭依的“全要素生产率提高”对立起来，把本来是统一的关系变成“二选一”，势必导致大幅缩减投资力度，宏观经济政策也就步入了事实上的相对紧缩轨道。

与此同时，因缺乏有关“产能过剩”及其“化解”的正确认识，尤其未能结合中国整体发展需要而认识到国有企业在这一方面的应有作用，致使大力度推进的“去产能”与“降杠杆”等政策多重叠加起来。这进一步加剧了投资缩减力度和整个宏观经济政策的紧缩力度。

如此紧缩性政策环境中，大批国有企业再次遭遇财务困难。在这样大力度紧缩性宏观政策影响下，相关领域的任何一种所有制性质的企业都难免会陷入被动。然而，国家相关职能部门却将由如此政策措施导致财务困难的某些国有企业定性为“僵尸企业”而做出必须予以“出清”的决断。

“出清”原本是新古典经济学教科书式的概念术语，意指“市场机制自发作用”的结果（暂且不说这是否具有逻辑合理性，也不管是否具有现实可行性），但在中国的政策现实中，却成了行政性的强制“清除”。并且，将“处置僵尸企业”作为推进“总量性、结构性、系统性去产能”政策实施的“牛鼻子”。

这意味着，为了达到“去产能”的政策目标，就必须“清除僵尸企业”；只要“清除僵尸企业”，就能完成“去产能”任务。大力度“去产能”本已对某些领域的国有企业形成打击，“处置僵尸企业”更是定点性的彻底打击。随着“去产能”政策的实施，一些企业成为了行政性认定的“僵尸企业”；伴随针对所谓“僵尸企业”的“处置”，一些企业又成了“去产能”的对象。如此形成了一个不良循环。这与那种迷信市场原教旨主义的“休克式改革”又有多少不同呢？

首先对“僵尸企业”的认定就错了。遭遇一时财务困难的企业并非一定就是必须“出清”的“僵尸企业”。没有哪个企业在发展过程中不会遇到一时财务困难的。即便一时坠入比较严峻的财务困境，也不表明企业就没有明天。何况，还要认真看看是什么原因导致的财务困难：内因还是外因？原因不同意味着责任承担主体不同。如果是因为企业自身长期经营管理不当而导致财务困境，这是一回事；如果是因国家政策所致，则并不表明企业自身必定存有根本性问题。即使非得“出清”，那也主要是一个市场性过程。

国家宏观经济政策紧缩在前，企业出现财务困难在后，由此认定企业属于必须“出清”的“僵尸企业”，并将经济增长下滑归因于“僵尸企业”的大量存在，这是典型的倒果为因。就中国现实看，这样的“政策认定”是“错上加错”。这不仅是一个事实，也是一个逻辑问题。正如一位学者的质疑：中国刚刚经历了世界现代经济增长史上罕见的高增长阶段，突然就说中国存在着一大批“僵尸企业”，这在逻辑上是不通的（路风，2016年）。

然而，过去几年有关国有企业改革的政策措施就是顺着这样的逻辑与政策思维轨道滑行的：除了继续“关停并转”外，就是一如既往地大搞“兼并重组”，并标榜为“提高行业集中度”的需要。

八：为什么走了这样一条迄今为止的国有企业改革之路？为什么是上述轨迹的政策实践？无论如何，都应当认真探求背后成因，找寻既对“后30年”也对“前30年”更要对未来负责任的答案。

大规模推进国有企业改革的启动，是本着提升国有企业活力从而进一步发展壮大国有企业的宏大而积极的意愿。但很快，相关改革政策思维、改革方式与路径选择就步入了基于针对国有企业的种种“指责”与“疑问”，并迅速广泛而深入地受到外来思潮与各种力量的影响甚至左右，这又进一步加重了那些“指责”与“疑问”，并日益固化为思维定式甚至教条。一旦教条化，就削弱了实事求是的认知态度与政策原则。

( 来源：国企混改研究)