企业集团化管理是一个企业迈向健康、良性、可持续发展的必经之路，城投公司虽然具备政府与企业的双重属性，但终归是企业范畴。随着城投公司集团化进程的不断深入，如何通过有效把控城投集团现有资源，拉通未来发展外延、健全法人治理结构、理顺管理边界、明确发展方向，从而实现集约化管理，增大资产规模、优化财务指标、提升融资能力、增强企业市场活力等与城投集团未来生存发展息息相关的工作目标？本文主要是结合笔者自身工作经验，与大家共同探讨城投公司集团化发展需要注意和管理模式方面的一些浅见。

一、城投背景

90年代，党中央国务院为有效推进地方经济建设，对地方政府投融资体制机制进行改革，在全国各级行政辖区新设地方政府融资平台公司，主要以土地一级开发、基础设施建设等项目的融资活动为主要抓手，通过与包括银行、证券、信托、租赁等在内的金融机构进行合作，为地方基础设施建设、经济发展争取资金支持，各平台公司也因此背负了大量的金融债务。

2010年，国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）文件对地方政府融资平台进行了有效规范。各地区的融资平台的市场化转型就此拉开序幕，融资平台转身为城投公司，单兵作战也升级为集团化管理，城投集团的市场化转型工作也如火如荼的提到议事日程上来。

二、存在问题

城投公司由于其特殊的历史背景和发展环境，虽然有的成立了城投集团，也从子企业数量，资产规模、业务范围等条线逐步完成了企业化改革，但部分集团无法有效实现集团管理的现象还是广泛存在，集团的各单位还是相对独立，在管理层次、权责划分、财务管理、资产统筹、信息共享等方面都有未能有效发挥集团合力，缺乏协同作战意识。

三、管理建议

良性发展的集团管控体系和治理架构是一个企业可持续发展的根基，搭建一套符合自身定位和未来发展的管理体系，也是各城投集团公司现阶段和未来的关键任务。

（一）政策指引

1.中共中央 国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）

2.国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）

3.国务院办公厅《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）

4.国务院《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》(国发〔2018〕23号)

5.国资委、财政部关于印发《国有企业公司章程制定管理办法》的通知（国资发改革规〔2020〕86号）

（二）管理思路

国家现正处在“需求紧缩、供给冲击、预期转弱”的三重压力叠加上，“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”将作为今后一段时间的发展总基调。面对严峻的经济环境，以“讲规矩、守纪律、能打仗、打硬仗、打胜仗”作为城投集团公司的指导思想，“统一思想，统一指挥、统一行动”作为城投集团公司的工作原则。

为有效形成合力，充分发挥整体作用，城投集团可根据各实际情况，建议构建“1+N+X”的集团组织模式。

“1”是指一个集团公司；

“N”是指集团公司下设的N个子企业，主要根据发展方向来设计N的数量和规模。

“X”是指子企业下设的X个项目或三级子企业，主要看项目实际。

“重质量、轻数量”应是“N”和“X”的设计思路和指导原则。

（三）管理模式及核心内容。

适合城投集团化的管理方式主要包括集权化管理模式、

放权化管理模式及战略化管理模式。

集团管理的核心方面主要包括战略发展、人力资源、财务管控、资产管理、审批权限、日常运管、绩效考核等方面。

在上述三种管控模式中，根据各自管理特点，涉及领域也各不相同。

一是集权化管理。对集团下属子企业的人力资源、财务

管控、绩效考核等都是穿透式管理。对战略发展、资产管理、审批权限、日常运管等进行有条件控制。

二是放权化管理。对集团下属子企业进行部分放权管理

放权范围主要取决于子企业市场化程度和经营项目等。对财务管控、绩效考核进行穿透式管理，对资产管理、审批权限、人力资源、日常运管进行等进行有条件控制，通过放权管理。对战略发展、人力资源、日常运管进行战略性引导。

三是战略化管理。对集团下属子企业以战略引导为主，

对财务管控、绩效考核等进行穿透式管理、对审批权限进行有条件控制、对战略发展、资产管理、人力资源、日常运管等进行战略化引导。  

（四）模式分析

集权化管理是一种高度集权的管理方式。集团公司对子公司的一切重大事项拥有绝对的管控权。优点是提高子公司的工作效率，减轻子公司相关人员的工作压力；弊端是集团公司的工作量会非常大，而子企业则有可能演变为集团公司的一个组成部门。此模式主要应用于子企业成立初期，需要集团公司进行“带领陪跑”阶段。

放权化管理是一种相对控制的管理方式。集团公司主要对子企业的财务和绩效进行管理。优点是减少集团公司的决策压力，给子企业适放充分的自主决策空间。弊端是如果子企业自身成熟度不够，市场敏锐度不够，有可能会有一定的风险。如果集团想增加管控深度或者减少风险系统，可以在选派工作经验丰富的董事参与子企业决策。

战略化管理是一种相对分散的管理方式，集团公司以管资本为主要目的。优点是基本不干预子企业的经营决策，子企业完全市场化运营，拥有充分的经营决策权。弊端是有可能会导致子企业以自我为中心，以追求局部利益为导向，忽视集团利益。因此，需要在财务管控上多下功夫。

对于三种模式而言，“财务管控”与“绩效考核”始终在“穿透式管理式管理”范畴，主要目的：一是有利于集团公司统一思想。确保集团公司的战略目标和工作部署能够得到有效的贯彻和实施，有效提高沉淀资金和存量资金利用率。因此，各子企业的财务人员的人事关系、薪酬标准需由集团公司垂直管理，集团财务部应统筹制定集团公司的融资制度、财务制度和审计制度等；二是有利于集团掌控全局。通过财务和绩效两方面管理，即可以最大程度对事前、事中、事后的全过程把控，又可以用激励约束机制调动子企业管理层的积极性和规范性。

四、结语

“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行”。城投集团公司建立科学、完整，符合企业实际的管控模式并非朝夕之间，也不是凭几份文件就能落地，是需要综合各方的因素，这些因素包括内因和外展。但无论怎么变化，城投集团要严格把控“人、财、物”三要素，既不要过分集权，也不能随意放权，要视集团自身特点和能力边界，时刻铭记城投是企业，而且最终是要走向市场化的企业。要以“想不想干是态度，会不会干是能力、能不能干是水平”的方针选人用人，以构建符合未来定位的思路确定管控模式，增加城投集团管理效率，持续推进城投公司高质量发展。

( 来源：国企混改研究)