党的十八届三中全会《决定》提出改组组建国有资本投资、运营公司以来，作为国有资本授权经营体制改革政策设计的重要载体，国有资本投资、运营公司在构建以管资本为主的国资监管体制，优化调整国有资本布局结构方面发挥了积极的作用。国有资本投资、运营公司已成为国有企业发展中业绩提升最快的部分，在做强做优做大国有资本和国有企业中发挥着重要作用。经过十年的改革试点，国有资本投资、运营公司的改革已经取得显著的成效，形成了一些可复制、可推广的经验和模式。

2023年以来，浙江省国有资本运营公司先后对上海国投、广东恒健、深圳资本、深投控、重庆渝富等10家国内先进两类公司进行了外部调研。调研结果显示，两类公司的功能定位均较为明确和具体，且表现出投资与运营深度融合的发展趋势。

两类公司目前的发展表现出业务布局较为全面、政府支持力度较大、市场机制灵活多样等特点。从业务布局看，资产经营、股权管理、战略投资是当前国内国有资本投资、运营公司普遍从事的主要业务板块。投资是所有调研企业的核心业务板块之一，各家企业在基金集群、产业项目、科创业务等多个方面着重发力，以更好服务当地政府重大战略部署。除投资业务以外，调研企业在资本运作业务和资产管理业务领域也有较多布局，主要抓手包括发展资本市场业务、打造上市公司集群、投资运营产业园区和科创园区等。但试点过程中暴露出的问题同样不容忽视，对比国家顶层设计层面对于两类公司功能定位的预期目标要求，国有资本投资、运营公司的运营模式仍未成熟定型。结合中央企业和地方国企的改革试点过程与经验，以下几方面问题尤其需要关注。

一、功能定位不准与作用发挥不充分。从各地改革试点来看，一些地方国有资本投资、运营公司功能转向和作用发挥尚不到位，与国有资本投资、运营公司应然的功能要求和政策要求存在差距，主要表现在四个方面：一是国有资本投资、运营公司定位不清不准。按照知本咨询不完全统计，80%以上的省级国有资本投资公司，都是由不同行业内或者跨行业的产业集团改组而来，而现有企业集团很多仍是生产与管理控制为主的产业公司，对实体产业的管理多是采用直接管理的方式，集团层面往往设有多个负责运营产业的职能部门。在这样的组织体制下，投资功能很难发育出来。如果要改组成为投资公司，其总部的功能定位需要大转型，其总部必须放弃对产业的具体运营，加快形成强大的投资功能。二是难以有效把握和平衡好宏观与微观、基础功能与衍生功能的关系。部分地方国有资本投资、运营公司对于功能性任务与市场化效益、“公转”和“自转”处理不当，出现过度偏向某一方面功能，从而引发对另一方面功能的偏离。三是目前两类公司的规模实力还难以满足功能定位的需要，因而其实际功能发挥还未能达到架构设计的预期效果。

二、业务结构相对固化会限制产业投资和资本流动。设立国有资本投资、运营公司的一个重要目标是要通过产业投资来实现企业业务结构的调整优化，让企业能即时从产能过剩、低效的领域退出，把资源更多投向高价值、有竞争力的业务领域和经营环节，以便更好发挥国有资本投资、运营公司在调整结构、优化布局方面的积极作用，而现有集团公司在产业调整、转型与资产流动方面大多还做不到这一点，实际中的央企及地方国有企业在进行资产和业务的扩张后很少有退出。要成为合格的国有资本投资公司必须保持业务结构的弹性化，不能把企业长期固化在不盈利或低水平的业务上。

三、资本运营能力急需增强。许多地方国有资本投资、运营公司由产业集团公司或国有资产管理公司改组组建而来，或者通过划转若干国有企业股权予以组建，因此在资本运营的专业化能力和履行出资人职责的股权管理能力方面普遍存在不足。一些地方国有资本投资、运营公司囿于能力的“核心刚性”，由原来的产业经营或者资产管理能力向市场化的投融资、资本运营能力转化较慢，资本运作、股权管理、基金投资、金融服务的能力急需增强。制约国有资本运营公司能力转化的因素主要包括构建资本运营核心能力所需人才不足、公司金融服务工具和手段有限、出资企业的改革远未到位等。

四、缺乏进行长期战略性投资的内在动力和外部激励。这与国有资本投资公司所要求的战略性投资和产业控制目标不一致。受现有国资委以财务指标为主的考核方式影响，多数国有企业更倾向于短期业绩，而不太顾及长期投资和战略性布局，尤其是在经营压力较大、利润考核指标较重的情况下，很多国企甚至会采取减少研发投入、优先卖掉好资产等做法以满足当年业绩考核要求。而在一些战略性产业，往往需要企业进行持续大规模研发投入，或者进行逆周期投资，如在别人都亏损的时候选准时机进行收购或加大投资，在周期转好前获得主导权。而这样做都可能会导致企业当期收入或利润减少，如果没有机制保障，没有多少企业会选择这样做，简单翻翻牌也解决不了这个问题。

《国企改革深化提升行动方案（2023-2025）》提出：深化国有资本投资、运营公司和产业集团分类改革、分类监管。探索改组组建国有资本投资、运营公司，是新一轮国资国企改革的一项重要举措，事关以管资本为主的国有资产监管体制的形成与完善。从十八届三中全会提出改组组建国有资本投资、运营公司的初衷出发，总结十年来国有资本投资、运营公司的改革经验，可以从三个层面剖析国有资本投资、运营公司对于国企国资改革的意义。

宏观层面，有利于加快国有经济布局优化和结构调整，向前瞻性、战略性产业集中，向产业链、价值链中高端集中；中观层面，以国有资本投资、运营公司和国有上市公司作为主体，通过资本运营、产业基金、并购重组、上市等方式优化资本配置，可进一步做强做优做大国有资本与国有企业；微观层面，有利于完善中国特色现代企业制度和弘扬企业家精神，提升优化公司治理水平、更好落实“三能机制”，加快推进世界一流企业建设，有效提升国企核心竞争力、增强国企核心功能。

国务院国资委党委书记、主任张玉卓在《学习时报》发表署名文章指出，持续完善以管资本为主的国资监管体制，适时组建新的国有资本投资、运营公司。因此，预计国有资本投资、运营公司的数量还会有所扩容。未来要以国有资本投资、运营公司架构设计的预期目标为准绳，进一步深化、扩展国有资本投资、运营公司的改革实践，有效发挥国有资本投资、运营公司架构功能对整个国企改革的促进作用。

一、更好发挥调整结构与优化布局的作用。近年来，国有资本投资、运营公司作为国资国企改革的重要助推器，在优化投资体系、加大资本投入，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级方面，提升了国有资本的控制力和影响力，并发挥了重要作用。未来的改革与扩容要与国家发展战略相统一，与宏观经济供给侧结构改革相连接，深入研究产业发展特点和趋势，通过战略引领、资源配置、资本运作等，落实好国家战略，更好发挥主力军与专业化平台的突出作用。有力推动国有资本布局优化和结构调整。党的二十大报告在“建设现代化产业体系”部分提出，“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”。目前19家“两类公司”的业务主要涵盖房地产、电力、贸易、冶金、交通等领域，还进入了战略性新兴产业。因此，目前已有的和新增“两类公司”主营业务的成长应该有助于支撑六大强国目标的实现，可以看出在物流、交通、创新基础设施、信息基础设施、能源等相关产业仍有较大布局需求。预计自2023年起在主营业务涉及能源、物流、信息技术服务等领域的中央企业中可能产生新的国有资本投资、运营公司。

二、政府要继续支持国有资本投资运营公司的发展。未来各级政府、国资委要采取措施增强国有资本投资运营公司的实力，在资金支持、资产划转、资源支持和政策支持四个方面对两类公司予以支持。一是继续提高公司的注册资本，增加国有资本投资、运营试点公司的投资能力与资本运作实力。如四川发展（控股）有限责任公司（四川发展）注册资本800亿元，北京国有资本运营管理有限公司（北京国管）注册资本500亿元。深圳市政府向深圳资本注入现金达153亿元，向深投控现金注资累计近100亿元。二是划入企业或股权。国有资本投资公司大都由原产业集团改组而来，但不可能每个产业集团都改组为国有资本投资公司。因此，要按照分类的要求及产业发展和结构调整的目标，把某些符合条件的产业集团划转到目前的国有资本投资公司中，如北京市委市政府给北京国管划入北京能源集团有限责任公司、首钢集团有限公司、北京汽车集团有限公司等14家企业；上海国盛持有光明集团、东方国际集团、临港集团等市属企业集团的部分股权，参股隧道股份、交运股份、上海医药、上海电气、上实发展等十几家国资上市公司股权，持有海通证券、申万宏源证券、上海农商银行、华安基金、浦银安盛基金等金融机构股权；广东恒健持有中国南方电网有限责任公司、中国广核集团有限公司、中航通用飞机有限责任公司等央企股权，拥有全资及控股企业30多家。

三、两类公司加强自身能力建设完善运营模式。对于国有资本投资、运营公司而言，要承接好国资监管机构的放权，就应当按照定位设计的要求，加强自身能力建设，不断完善运营模式。

首先要加强自身能力建设，一是类比与国资监管机构的关系，明确界定两类公司和企业之间的关系，给企业更多的自主权。二是进一步完善法人治理结构，建立现代企业制度。实行真正的市场化经营机制。如沪改方案提出，积极开展国有企业员工持股；在完善国有创业投资企业市场化跟投机制前提下，允许采用估值报告，实行事后备案制度；深化国有企业领导人员薪酬制度改革，鼓励国有控股上市公司实施股权激励，放开股权激励收益水平限制。三是要加快转变总部职能，进一步明确总部的功能定位，构建适应新体制要求的集团管控模式与运作模式。四是加强合规机制和内控机制建设，全面加强风险控制，健全公司内部管理机制。

其次要完善运营模式，一是更多承担政府投资基金运作职责。政府投资基金起着引领产业发展、扶持科技创新等重要使命，这也恰恰是国有资本运营公司重要功能之一。国有资本运营公司以基金为抓手，积极运作，优化产业布局，有力服务政府发展战略。因此，许多省（市）重大政府投资基金都交由国资运营公司设立组建。如北京国管受托管理北京市政府投资引导基金、城市副中心建设发展基金、京国瑞国企改革发展基金等重大基金，出资参与组建北京科技创新基金等，管理基金总规模达2000亿元。二是重视现金流动性。如《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》提出探索建立资本储备机制，提高国资国企对资本市场的应变能力，保障市场化资本运作资金需求；《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》提出采取股权注入、资本运作、收益投资等运作模式，提高国有资本运作效率和水平，实现资源、资产、资本、资金的良性循环。

最后要不断提升投资和资本运作的能力与水平，两类公司要依托多层次资本市场，加大上市公司资本市场重大运作的频率及幅度，通过国有股权市值管理、上市公司重大资产重组、上市公司产业链并购重组、拟上市公司培育、提供资本市场服务等方式，做强做优做大上市公司，增强上市公司流动性，促进价值发现、估值修复，推动上市公司竞争力和市值规模稳步提升，加快落地一批重大资产重组、公募REITs、市值管理、并购投资等资本运作领域标杆案例。积极参与国有企业引战混改、产业整合重组和其他资本运作项目，对国有企业IPO、并购、定增、战配等业务领域全覆盖参与，两类公司要打造成为国有企业资本市场重大运作的主平台。丰富资本市场运作工具，补足牌照资源短板，综合利用多种渠道，加快获取资产管理类牌照和市场服务类牌照，为两类公司提升资本运作水平、打造国有资本市场化运作专业平台提供资源保障。

四、区分投资公司和运营公司的功能定位与运营模式。从当前承担职能及运营情况看，国有资本投资、运营公司在投融资及运营方式上有所趋同。但从属性和定位看，两者的业务各有侧重，分工较细，未来要进一步明确区分投资公司和运营公司的功能定位与运营模式。这对于形成定型、成熟的两类公司运营模式，充分发挥其不同功能至关重要。

从共性看，与在主业范围内从事生产经营活动的企业集团不同，两类公司并不从事具体的生产经营，而是国有资本市场化运作的专业平台，作用是促进国有资本合理流动，优化国有资本投向，提高国有资本配置和运营效率。

从差异看，二者的功能定位与运营模式各有侧重。中共中央、国务院最新关于加强和改进国有经济管理文件对两类公司的功能定位表明，国有资本投资公司要健全战略型管控，国有资本运营公司要完善财务型管控。因此，国有资本投资公司主要以服务国家战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，以对战略性核心业务控股为主。国有资本运营公司主要以提升国有资本运营效率、提高国有资本回报为目标。国有资本运营公司同样肩负调整国有经济结构、优化国有资本布局的任务，但以孵化培育产业为手段，不以产业控制为目标，而以财务性持股为主。国有资本投资公司又可再分两类，一类是以产业整合和发展为主要目标的产业型投资公司，如中粮集团，中国宝武集团、中广核集团等，此类公司以做大做强核心产业，争当行业龙头，积极打造世界一流企业为主要目标，通过投资融资和项目建设进行产业链整合，推动产业结构优化升级，实现产业资源的优化和配置。另一类则是多元化经营的产业投资公司，主要任务是实现产业孵化、产业培育及资产保值增值目标为主的投资公司，如国投公司、华润集团、中国通用技术集团等。此类公司的产业投向相对分散，更多关注那些关系国家战略所需、但尚未进入的关键领域。产业多元化的国有资本投资公司还应该更加关注如何实现不同产业间的协同发展。例如，华润集团聚焦大消费、大健康、城市建设与运营、能源服务、科技金融等五大业务板块，通过并购市场资源、整合现有业务，退出非核心业务、非优势业务、非协同业务，强化业务协同等组合方式，形成业务合力，提升产业控制力。

作者为国务院国资委研究中心研究员

来源：现代国企研究